城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會利益重新布局、創(chuàng)造和分配的過程，是規(guī)模浩大的政治、經(jīng)濟系統(tǒng)工程。在這個過程中，政府職能會發(fā)生急劇的擴大與轉(zhuǎn)變，政府必須做好“盡精微、致廣大”的全面設(shè)計、安排與管理，才能確保城鎮(zhèn)化的效率和質(zhì)量，少走彎路，避免社會資源浪費、減少社會問題、維護社會穩(wěn)定。在這方面，世界上最早實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的歐洲國家有很多經(jīng)驗和教訓(xùn)值得我們借鑒。2012年5月3日，時任國務(wù)院副總理的李克強同志和歐盟委員會主席巴羅佐簽署《中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系共同宣言》，表達了學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗，與其開展全面合作的意愿。[1] 在此精神指導(dǎo)下，本文將主要對英國、德國和法國的城鎮(zhèn)化歷史進程進行比較研究，聚焦城鎮(zhèn)化過程中的政府職能問題，總結(jié)可資中國借鑒的經(jīng)驗。本文認為，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，積極調(diào)整政府職能，做好“政府搭臺、經(jīng)濟唱戲、以人為本”的頂層設(shè)計，推進中國的城鎮(zhèn)化進程沿著更好、更快的路徑發(fā)展。

城鎮(zhèn)化進程須以產(chǎn)業(yè)升級為基礎(chǔ)

如果說現(xiàn)代化是一枚硬幣，那么工業(yè)化和城鎮(zhèn)化就是這枚硬幣的兩面。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化決定了人們居住方式的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化反過來又為工業(yè)化提供充足的勞動力供給和必要的社會需求。因此，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是相互促進、相輔相成的關(guān)系。工業(yè)革命以前，歐洲國家的城市主要以商業(yè)或政治為基礎(chǔ)，因此人口規(guī)模普遍較小。工業(yè)革命后，歐洲各國先后啟動以工業(yè)化為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)人口規(guī)模急劇擴大，逐步完成國家的城鎮(zhèn)化進程。（參見附表一）從歐洲的歷史經(jīng)驗看，沒有產(chǎn)業(yè)升級這個基礎(chǔ)，只能產(chǎn)生人口規(guī)模有限的政治城市和商業(yè)城市，而城鎮(zhèn)化進程的最終完成則必須依靠以產(chǎn)業(yè)升級為基礎(chǔ)的現(xiàn)代經(jīng)濟城市。

歷史上，歐洲各國的城鎮(zhèn)化模式都是由特定的政治、經(jīng)濟、文化因素決定的，相互之間差異很大。從根本上說，城市化的動力來源于工業(yè)化。但是，歷史和政治因素對城市化進程的影響也不可低估。

英國的城鎮(zhèn)化進程發(fā)端于18世紀中葉，是與工業(yè)化進程同步發(fā)展的。18世紀早期，英國的城市人口約占總?cè)丝诘?0—25%，到1801年就已經(jīng)增加到33%。1800年，倫敦的人口達到100萬，成為當時世界上人口最多的城市。1851年，英國已有580多座城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)人口達到總?cè)丝诘?4%。19世紀晚期，英國70%的人口都已經(jīng)居住在城市中，成為世界上第一個實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家。英國工業(yè)化過程中，政府采取“自由放任”的政策理念，對工業(yè)布局不加行政干預(yù)。這使得英國的城市發(fā)展更多地圍繞工礦區(qū)展開，許多新城市并不是在原有封建政治、文化、商業(yè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。新興工業(yè)城市一般都有著比較便捷的運河、港口、鐵路交通優(yōu)勢，有利于工業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造出大量就業(yè)機會。反過來，勞動力聚集又促進了相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使得城市規(guī)模迅速擴大。曼徹斯特、格拉斯哥、伯明翰等英國大中型城市，都是按照這種模式建設(shè)起來的。

相比之下，歷史同期法國的小農(nóng)經(jīng)濟勢力較強，工業(yè)化發(fā)展較慢。究其原因，法國雖然是歐洲國家中實行中央集權(quán)制的代表，但是國家財政的能力卻一直相對較弱，這就限制了法國大革命前政府促進工業(yè)化和城市化的能力。例如，“在法國大革命前的20年，一陣運河熱席卷了法國，就如同曾在英國發(fā)生過的情況一樣，但由于財政方面和政治方面的困難，沒有產(chǎn)生什么結(jié)果”。[2]法國大革命后，包括英國在內(nèi)的歐洲工業(yè)化國家對法國實施經(jīng)濟封鎖，進一步影響了法國工業(yè)化進程的發(fā)展。1815年，拿破侖帝國覆滅之后，法國進入和平發(fā)展時期，國家立即通過一系列立法強化國內(nèi)市場統(tǒng)一、增強國家財政能力、介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，法國的工業(yè)化進程隨即進入高速發(fā)展時期。以鐵路建設(shè)為例，1841年，法國政府“決定通過向私人公司讓步并在財政上使之有利的辦法，介入這方面的工作，這也就是所謂勒格羅計劃”。雖然隨后的危機延緩了此項工作，但到1870年，法國的通車里程就從1846年的1800公里增加到17500公里，基本追上了歐洲其他國家。[3]但是，就城鎮(zhèn)化而言，法國的中央集權(quán)體制還是產(chǎn)生了很大的影響。由于工廠主要集中在巴黎、里昂、波爾多和馬賽等傳統(tǒng)政治中心城市周圍，法國的城鎮(zhèn)化主要是通過這些城市的擴張實現(xiàn)的，其他中小城鎮(zhèn)直到二戰(zhàn)之后才有所發(fā)展。因此，法國城鎮(zhèn)化進程的速度比英國慢得多。1800年，法國的城市人口為10%，到1880年才增加到35%。直到1931年，法國才實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

與英法相比，德國的現(xiàn)代化進程具有后發(fā)趕超性質(zhì)，是在德意志帝國威權(quán)推動下展開的。在威權(quán)體制的作用下，19世紀中期的“德國比不列顛更易于把勞動和資本轉(zhuǎn)入像采礦、機械化工、化學(xué)制品和電車這樣的新興工業(yè)，并用最新的技術(shù)裝備它們。德國的實際工資較低，這就有助于使它的西方鄰國喪失了從前在競爭中的優(yōu)勢。”當時，“德國主要仿效外國的模式。它不僅仿造機器，而且還模仿各國的‘社會性創(chuàng)造’，即新的商業(yè)機構(gòu)和制度、貿(mào)易方法、經(jīng)濟政策和行政管理等準則”，[4]形成獨創(chuàng)性和高質(zhì)量象征的“德國制造”是后來的事情。這種人為推進的方式使德國城鎮(zhèn)化具有兩個特點：其一是速度快，從1871年到1910年，德國用不到40年的時間就實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化；其二是以原有城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，沒有完全依照工業(yè)發(fā)展的需要另起爐灶。德意志帝國建立前，德國是由38個各自為政的小邦國組成的，這些邦國都有各自的政治、經(jīng)濟中心城市，德國的城鎮(zhèn)化基本是以這些城市為基礎(chǔ)完成的。這使得德國的城鎮(zhèn)化進程比較均勻地在全國鋪開。直到現(xiàn)在，德國城市發(fā)展的特點仍是中小城市多，各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展，布局較為合理。

由此可見，任何國家的城鎮(zhèn)化進程都不是在一張白紙上進行的。政府應(yīng)該做的是因勢利導(dǎo)，綜合考慮經(jīng)濟規(guī)律和其他因素的作用，推進城市布局的合理化。歷史上看，歐洲國家在現(xiàn)代化過程中所承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮作用的方式有很大差別。以其共性而言，在工業(yè)化進程中，歐洲國家承擔(dān)的主要職責(zé)是清除工業(yè)發(fā)展的障礙，確保經(jīng)濟自由、維護經(jīng)濟秩序，同時還要為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，其中包括維持社會穩(wěn)定、投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)造市場經(jīng)濟發(fā)展所必需的法律秩序，直至對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化實施一定程度上的“行政引導(dǎo)”。同時，歐洲國家還承擔(dān)著為工業(yè)化進程“創(chuàng)造需求”和“保護需求”的使命。顯然，在上述方面，對城鎮(zhèn)化進程施加必要的國家規(guī)劃、投資和管理是題中應(yīng)有之義。

建立城鎮(zhèn)化的法律框架

從歐洲的歷史經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化是一個前所未有的利益重新布局、分配和創(chuàng)造的過程。只有加強法制建設(shè)，將城市化進程納入法治軌道，鼓勵利益相關(guān)者積極參與決策和實踐，才能確保城鎮(zhèn)化進程順利進行。在這個過程中，國家必須施加干預(yù)的事務(wù)迅速增加，其中包括制定國家和地方的城市發(fā)展規(guī)劃、投資城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共房屋建設(shè)、實施現(xiàn)代化的城市管理等。這意味著政府社會管理和城市建設(shè)職能的擴大，必須建立比較完善的法律框架。沒有法制化保駕護航，城鎮(zhèn)化進程就不可能順利進行。

1850—1914年，歐洲發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化進程迅速推進。在這個過程中，各國普遍推出了一系列關(guān)于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的法律，其中最為重要的內(nèi)容涉及征地拆遷補償，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、公共設(shè)施和公共房屋建設(shè)，城市治安維護、貧困人口救濟和環(huán)境衛(wèi)生管理等。[5]（參見附表二）

城鎮(zhèn)化要求政府施加全面規(guī)劃與管理，其目的并不是國家要把城鎮(zhèn)化“包下來”，而是要建立市場機制可以順利運轉(zhuǎn)的法律框架，同時用公共財政為城鎮(zhèn)化提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施支持和公共產(chǎn)品。從歐洲國家的經(jīng)驗看，各國介入城鎮(zhèn)化時間和程度不等，但是早晚都要做。德國、荷蘭政府為城鎮(zhèn)化設(shè)立法律框架的時間較早。英國早期奉行不干預(yù)政策，直到出現(xiàn)很多城市問題，才開始逐步完善立法。瑞士各州工業(yè)化程度差異性很大，城鎮(zhèn)化的政策與法律需求不同，各州政府實施干預(yù)的范圍和程度也隨之不同。法國城鎮(zhèn)化的特點是除了巴黎之外其他地區(qū)的相對滯后，因此這個中央集權(quán)制國家對城鎮(zhèn)化的介入反而較晚。瑞典的起步也比較晚，根源是其工業(yè)化進程起步較晚。由此可見，國家對于城鎮(zhèn)化進程施加干預(yù)的方式與程度要依工業(yè)化提出的社會需求相應(yīng)，不可一概而論。

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，集中使用土地是基本條件。能否順利實現(xiàn)土地集中使用，對城鎮(zhèn)化的速度與模式具有決定作用。在這方面，英法兩國的差別很能說明問題。

英國是通過野蠻的“圈地運動”實現(xiàn)土地集中的。工業(yè)革命以前，在農(nóng)奴制解體過程中，英國、法國和德國都出現(xiàn)過貴族強占農(nóng)民份地及公有地，剝奪農(nóng)民土地使用權(quán)或所有權(quán)的“圈地運動”，但英國進行得最為徹底和持久。歐洲歷史上，英國圈地運動是最殘酷的歷史事件之一，但客觀上為其工業(yè)化提供了土地、資本和廉價勞動力等條件。由于土地使用權(quán)集中在少數(shù)人手里，英國的城鎮(zhèn)化進程得以按照“有利可圖”的原則，以資源和市場為導(dǎo)向發(fā)展起來，各城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟功能上各具特色，在形成曼徹斯特、利物浦、伯明翰、格拉斯哥、里茲等工商業(yè)中心城市的同時，出現(xiàn)了一批分別以紡織、工礦、港口、海濱、交通樞紐和商業(yè)為主要功能的中小型城市，形成世界上最早的城市群和城市帶。

相比之下，法國城鎮(zhèn)化進程則慢得多。這里的重要原因是：法國大革命前后，大量土地為農(nóng)民所占有，土地集中程度降低。自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟限制了法國工業(yè)化的社會需求和勞動力供給，由手工作坊組成的“家庭加工系統(tǒng)”和保守的家族企業(yè)成為當時法國工業(yè)的主體，嚴重制約其工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度。同時，工業(yè)發(fā)展滯后，還使法國形成了以行政城市為主的城鎮(zhèn)化格局。1800年，法國只有巴黎、里昂和馬賽等三大城市的人口超過10萬，1851年又增加了波爾多和魯昂。直到現(xiàn)在，法國最重要的城市仍然是這五個，中小市鎮(zhèn)發(fā)展相對遲緩。目前，多數(shù)后發(fā)國家的城鎮(zhèn)化模式都更接近法國，中國也不例外。究其原因，與土地集中使用方面的困境有直接關(guān)系。以土地碎片化為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟越強大，城鎮(zhèn)化背離經(jīng)濟要素配置需要的可能性也就越大。

要解決這個問題，英國通過圈地運動實現(xiàn)土地集中使用的路徑不僅是不可復(fù)制的，而且是不可想象的。現(xiàn)代歐洲國家的普遍做法是以法治手段對土地用途實施管控，保證國家經(jīng)濟社會發(fā)展公益目標的實現(xiàn)，同時保護土地所有者或使用者的合法權(quán)益。

在現(xiàn)代社會中，土地的所有權(quán)形式并不是決定性的，對土地用途的管控權(quán)才是最重要的。英國的土地自1066年后均屬英王或國家所有，個人、企業(yè)和各種機構(gòu)團體僅擁有土地的使用權(quán)。1947年通過的英國《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃條例》規(guī)定，一切土地的發(fā)展權(quán)即變更土地用途的權(quán)利歸國家所有，土地所有人或其他人如欲變更土地用途，須先向政府以繳納發(fā)展稅的形式購買發(fā)展權(quán)。實行所謂的“土地發(fā)展權(quán)國有化”。這種做法不僅提供了英國土地使用的規(guī)劃程度，而且有效降低了國家城市建設(shè)開發(fā)的地價成本。

法國的土地大部分為私人所有。要進行城市開發(fā)建設(shè)，不論使用私人所有的農(nóng)用土地還是建設(shè)用地，都要先購買私人土地，然后再由政府組織有關(guān)公司進行開發(fā)，國家開發(fā)建設(shè)后的土地一般不再出售給私人，而是由有關(guān)公司使用和管理。為促進社會和諧，減少社會矛盾，政府鼓勵較高收入家庭與較低收入家庭在政府開發(fā)的同一居住區(qū)內(nèi)居住，并根據(jù)較低收入家庭情況的不同，由政府給予補貼。按照法律，政府購買私人土地應(yīng)基于公益目的，價格由政府組織中介機構(gòu)進行評估，土地所有者不能漫天要價，否則政府可以凍結(jié)該土地的用途或禁止該土地轉(zhuǎn)讓買賣。這種制度貫徹了行政管理和市場公平的原則，既有助于城市公共設(shè)施和公共住房建設(shè)的順利實施，也可以保護土地所有者的合法利益。

回顧歐洲國家城鎮(zhèn)化的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，這一進程在政治層面上就是歐洲國家的政府實現(xiàn)職能擴大與轉(zhuǎn)變的“現(xiàn)代化”過程。以英國為例，1830—1832年的英國議會改革和1839—1848年憲章運動后，英國政治現(xiàn)代化進程加速，其主要表現(xiàn)是選舉權(quán)不斷擴大，同時政府承擔(dān)起越來越多的城市管理責(zé)任。這里的重要原因之一是，在英國鼎盛的維多利亞時代（1837—1901年），城市逐漸成為左右社會輿論和政府政策的地方，資產(chǎn)階級政府在市民的壓力下被迫擴大民主、改善民生。1832年改革后，英國首先修改的是濟貧法，規(guī)定由中央政府統(tǒng)一救濟城市貧民。1833年，英國推出工廠法，建立工廠視察員直接向國務(wù)大臣匯報的制度。這些改革都是在出現(xiàn)嚴重“城市問題”的情況下被迫實施的。當時的英國城市普遍面臨著人口急劇膨脹、失業(yè)嚴重、貧民聚居的狀況，由于政府的干預(yù)和管理滯后，最終造成疫病流行。1831—1832年，英國各城市爆發(fā)大規(guī)模霍亂，議會隨即通過緊急法案，要求地方政府增加稅收以改進城市公共衛(wèi)生狀況。1848年，英國再度爆發(fā)霍亂，議會通過公共衛(wèi)生法，規(guī)定中央機構(gòu)衛(wèi)生總署有權(quán)根據(jù)地方納稅人的申請或在死亡率超過一定數(shù)量的時候介入衛(wèi)生管理。據(jù)統(tǒng)計，1848—1853年，英國有284個城市要求衛(wèi)生總署進行干預(yù)。1866年，英國議會通過住宅法，規(guī)定房主必須為租戶整修破敗污穢的房屋。同時，地方當局有責(zé)任對城市中不合衛(wèi)生標準的地段進行拆除或改建。在此項法規(guī)的支持下，當時伯明翰和利物浦等城市都進行了較大規(guī)模的城市改造。

這些在現(xiàn)代政府看來責(zé)無旁貸的事務(wù)，對當時的英國說來卻無異于一場革命。因為此前英國是典型的盎格魯—撒克遜模式的自由放任資本主義模式，政府只充當“守夜人”的角色，對經(jīng)濟社會生活的干預(yù)度很低。政府介入城市管理和相關(guān)公共服務(wù)，是英國政治現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。二戰(zhàn)結(jié)束后，英國主要政黨在凱恩斯主義的指導(dǎo)下，進一步加大對于經(jīng)濟社會生活的干預(yù)力度，被人們稱為“粉紅色的社會主義”國家。20世紀80年代后，英國進行了新自由主義性質(zhì)的改革。但是，這些改革并沒有使英國退回到戰(zhàn)前的自由放任狀態(tài)，而是完成了一個“螺旋式上升”的發(fā)展過程，在政府管理和經(jīng)濟自由之間達到了新的平衡。

建立“以人為本”的城市管理理念

從歐洲歷史經(jīng)驗看，城市化可以成為國家經(jīng)濟發(fā)展過程中重要的經(jīng)濟增長點。但是，要通過城市化推動經(jīng)濟發(fā)展，政府首先要樹立“以人為本”的城市管理和公共服務(wù)理念。城市化意味著人口聚居，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會以家庭、鄰里和村舍為主的社會保障體系趨于瓦解，人們的流動性增強，因此必須建立健全現(xiàn)代社會保障和公共服務(wù)體系。這不僅是維護勞動力再生產(chǎn)所必需的，而且可以創(chuàng)造大量就業(yè)和經(jīng)濟效益。城鎮(zhèn)化人口聚居會產(chǎn)生一系列新的社會問題，其中包括住房短缺、人口流動、貧困救濟、社會治安、城市環(huán)境、公共衛(wèi)生等。這些問題不是市場機制可以解決的，必須由政府出面采取對策。可以說，城鎮(zhèn)化不僅意味著政府職能的擴大與轉(zhuǎn)變，而且城市管理與公共服務(wù)最終將成為政府日常行政的主要內(nèi)容。就中國而言，盡早樹立這種理念，不走歐洲國家城鎮(zhèn)化早期“先出問題再治理”的老路，可以減少城市化進程中社會問題的沖擊。中國的城鎮(zhèn)化進程是在政府主導(dǎo)下進行的，世界各國在城市公共服務(wù)與管理體系建設(shè)方面已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗，我們有能力在較高起點上建立比較健全的法律和政策體系，不僅建好城市，而且管好城市。目前，中國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過50%，與之相應(yīng)的城市管理和公共服務(wù)從理念到制度都需要及時跟進。在這方面，歐洲國家的歷史經(jīng)驗無疑是很有意義的。

第一，應(yīng)盡早樹立政府管城市的理念。這并非排斥市場和社會因素的介入，而是要明確強調(diào)政府的核心與主導(dǎo)作用。在這方面，英國和德國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程很有說服力。在城鎮(zhèn)化的早期，英國政府片面地奉行“自由放任”政策，對城市發(fā)展與管理不加任何疏導(dǎo)和干預(yù)，致使各大城市人口急劇膨脹、失業(yè)嚴重，最終在1831、1848、1853和1865年四度霍亂流行，迫使英國政府先后出臺濟貧法、公共衛(wèi)生法和住宅法，擴大中央政府的城市管理權(quán)限，準予地方政府增加稅收落實相關(guān)職責(zé)，支持伯明翰和利物浦等大型工業(yè)城市進行城市改造。相比之下，德國的城市化進程是在德意志帝國威權(quán)主導(dǎo)下完成的。由于經(jīng)過相對嚴格的政府管控，德國在城市產(chǎn)業(yè)布局、人口分布、城市規(guī)劃等方面都比英國更加合理，在其迅速崛起過程中起了很大作用。改革開放30多年來，中國堅持對城鎮(zhèn)化實施政府主導(dǎo)，通過戶籍管理和農(nóng)民工流動，在很大程度上避免了歐洲城市化早期因失地農(nóng)民無序涌入城市造成的貧民窟現(xiàn)象和其他社會問題。盡管目前這種做法存在爭議，但從歐洲歷史經(jīng)驗看，不應(yīng)全面否定。

第二，明確建立城市的人口、社會與環(huán)境承載力觀念，對城市施加以人口管理為核心的政策體系。在這方面，歐洲國家普遍付出過慘痛的代價。其中最為典型的還是英國。歷史上，由于缺乏必要的規(guī)劃和疏導(dǎo)，英國城市化過程中出現(xiàn)了人口分布嚴重失衡，多數(shù)人口集中在少數(shù)大城市的情況。直到現(xiàn)在，英國人口80%以上仍然集中在英格蘭地區(qū)的幾個大城市中，加劇了人們在就業(yè)、交通、住房等方面的困難，對人們的生活質(zhì)量產(chǎn)生消極影響。不僅如此，由于多數(shù)英國城市都是圍繞某種產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的，那么該產(chǎn)業(yè)的衰落就會損害城市的存在基礎(chǔ)，導(dǎo)致大量居民流出，形成“破敗市鎮(zhèn)”。20世紀二三十年代，英國的煤炭、紡織和造船工業(yè)日益衰落，致使100多萬人流出以上述工業(yè)為支柱的北方城鎮(zhèn)，涌入大倫敦地區(qū)和英格蘭南部新興城市尋找工作，達勒姆—諾薩伯蘭地區(qū)、蘇格蘭中部低地、泰恩塞德、默西塞德、西約克郡和南威爾士地區(qū)的很多老工業(yè)化城鎮(zhèn)的發(fā)展陷入停滯。由于早期英國城市在形成過程中缺乏規(guī)劃，因此存在街道狹窄、住房擁擠、公共設(shè)施布局不合理的情況。實際上，從19世紀中期開始，英國的地方政府已經(jīng)開始廣泛地介入城市街道改造、公共設(shè)施建設(shè)和住房管理等事務(wù)。1866年，格拉斯哥市政府通過法案，對市中心約88英畝范圍的區(qū)域進行重新規(guī)劃，拆除雜亂無章的建筑物和私搭亂建的貧民窟，對街道進行新建和擴建，建設(shè)了公園綠地等公共活動空間。為緩解居民住宅狹窄的問題，利物浦市政府從19世紀40年代就出臺了條例，對居民的住宅建筑提出了一些基本要求。[6]但從效果上看，這種先放任自流然后治理改造的模式存在很多缺陷，成本高昂、成效有限。

第三，真正建立以人為本、服務(wù)于人的城市管理理念。在城鎮(zhèn)化的中期，歐洲國家普遍實施了以公共住房和公共交通為核心的市政建設(shè)，城鎮(zhèn)化后期則把工作重點放在城市環(huán)境改善，建立花園城市和宜居城市，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展方面。事實上，這些以改善城市人口生活環(huán)境為目的的市政建設(shè)并非完全是“消費性”的支出，也可以創(chuàng)造大量的就業(yè)和需求，為經(jīng)濟增長注入活力。以公共交通為例，歐洲國家在城鎮(zhèn)化進程中就普遍給予了高度重視。早在1863年，倫敦就開通了世界上第一條地鐵，此后逐漸建成便捷的立體交通網(wǎng)絡(luò)。1890年，巴黎市政府就開始推動以無軌電車取代馬車的城市公交升級工作。這是因為，城市公交的改善不僅可以使人們的生活更加便捷舒適，而且可以拓展城市的發(fā)展空間，帶來新的增長機遇。德國的城鎮(zhèn)化進程對其經(jīng)濟增長起到了極大的推動作用：1871年前，不到2000居民的村舍的人幾乎始終占德國總?cè)丝诘?1.5%，只有5%的人居住在10萬居民以上的城市。但是，到1910年的時候，后面這一比例已經(jīng)增加到20%，在這個過程中“非農(nóng)業(yè)住宅的建筑占到了凈投資總額的四分之一到三分之一”。城市建設(shè)不僅促進了當時德國建筑業(yè)的發(fā)展，而且促進了與磚、瓦、沙、石有關(guān)行業(yè)的發(fā)展，以及與之相關(guān)的金融業(yè)、玻璃工業(yè)、煤氣和自來水工程等行業(yè)的發(fā)展。1880年以后，又促進了電力工業(yè)，包括有軌電車在內(nèi)的地方運輸系統(tǒng)，以及批發(fā)和零售業(yè)的發(fā)展。[7]可以說，在德國崛起的過程中，城鎮(zhèn)化起到了至關(guān)重要的作用。

在城鎮(zhèn)化的早期，英國在自由放任經(jīng)濟理念的指導(dǎo)下，曾經(jīng)逐條違背了上述原則，結(jié)果造成了嚴重的城市病，付出了慘痛的經(jīng)濟和社會代價。其中，最突出的例子就是倫敦毒霧事件。歷史上，英國首都倫敦曾因污染嚴重而成為“霧都”。19世紀末到20世紀中期，倫敦每年的重度霧霾天氣均在30—50天。嚴重的時候，整個城市都被籠罩在遮天蔽日的灰黃色霧霾中。在英語里，這種霧霾被稱為“煙霧（smog）”，這個詞是由煤煙（soot）和煙塵（smoke）合成而來的，它們也就是倫敦霧霾的主要來源。形成這種情況，根本原因是倫敦的人口密度過高、周邊工廠林立，加之倫敦鄰近泰晤士河入海口，秋冬季常為潮濕的低氣壓所控制，燃煤產(chǎn)生的煙塵無法及時排出，以致形成籠罩在城市上空的霧霾。1873年、1880年、1882年、1891年和1892年，倫敦的毒霧都曾造成上千人死亡。但是，最嚴重的還是發(fā)生在1952年12月5日至10日的“倫敦?zé)熿F事件”。據(jù)英國官方統(tǒng)計，持續(xù)五天的霧霾造成5000多人喪生，在大霧過去之后的兩個月內(nèi)又有8000多人因相關(guān)疾病死亡。這次災(zāi)難促使英國政府下定決心治理城市空氣污染，用20年時間摘掉了倫敦霧都的帽子。

令人遺憾的是，包括中國在內(nèi)的很多發(fā)展中國家的大城市正在重演倫敦的悲劇。盡管當代各國對城市環(huán)境保護的意識已比工業(yè)革命時期的英國強很多，但是由于多種原因的限制，實施城市規(guī)模的人口與環(huán)境承載力管理卻仍非易事。很明顯，當人口總量和密度超過一定限度的時候，即使人均污染排放很低，居民生活和相關(guān)企業(yè)的污染排放總量還是很高，各種減排措施就變成了治標不治本的舉措。2012年，倫敦人口密度為每平方公里5100人，在世界城市人口密度排行榜上位居第43名，在發(fā)達國家大城市中是比較靠前的。但是與中國大城市相比，情況則要好得多。同期，北京人口密度為11500人，上海為13400人，深圳更是高達17150人。人口總量方面，2012年倫敦人口827萬，同期北京中心區(qū)常住人口超過1020萬，上海超過1360萬。如果考慮流動人口因素，這種差距還可能進一步擴大。縱觀世界城市人口密度排行榜，名列前茅的都屬于發(fā)展中國家和地區(qū)。形成這種現(xiàn)象的原因是非常復(fù)雜的，與社會資源過度集中、公共交通投入不足、產(chǎn)業(yè)布局不合理等都有關(guān)系。但是，從公共政策層面看，則主要是政府在城市規(guī)劃與管理方面對環(huán)境和承載力重視不足。

實施城市人口和環(huán)境承載力管理從來就不是市場可以自發(fā)解決的，需要政府有意識的規(guī)劃、疏導(dǎo)和管理。[8]在這方面，戰(zhàn)后英國的很多做法值得借鑒。第一，通過大城市周邊的“新城”建設(shè)，有效降低城市中心區(qū)的人口密度。1945年，英國啟動政府主導(dǎo)的新城建設(shè)運動。到20世紀70年代中期，已經(jīng)建立33個新城，容納23%的城市居民。第二，大力發(fā)展公共交通，是降低城市中心區(qū)人口密度、減少交通污染的核心舉措。2003年起，倫敦開始對私家車征收擁堵費，用以補貼公交建設(shè)。第三，建立“花園城市”理念。目前，在寸土寸金的倫敦城市中心區(qū)，有三分之一的面積被花園、公共綠地和森林覆蓋。這些土地如果投入開發(fā)，無疑會帶來巨大的經(jīng)濟效益，但同時會給城市環(huán)境帶來負面影響。在這方面，以精明著稱的英國人做出的無疑是明智的選擇。

（作者系中國社會科學(xué)院歐洲研究所研究員）

[1] EU, Joint Declaration on The EU-China Partnership on Urbanisation, Brussels, 3 May, 2012.

[2] 卡洛·M. 奇波拉.歐洲經(jīng)濟史(第四卷)上冊[M].北京:商務(wù)印書館,1989:31.

[3] 卡洛·M. 奇波拉.歐洲經(jīng)濟史(第四卷)上冊[M].北京:商務(wù)印書館,1989:33.

[4] 卡洛·M. 奇波拉.歐洲經(jīng)濟史(第四卷)上冊[M].北京:商務(wù)印書館,1989:66-67.

[5] 參見Jefferey M. Sellers，Urbanization and the Social Origins of National Policies Toward Sprawl.http://www.usc.edu/dept/polsci/sellers/Recent%20Projects/Assets/Urbanization%20and%20the%20Social%20Origins%20of%20Policy%20Toward%20Sprawl.pdf

[6] 陸偉芳.19世紀英國城市化的起步與私人空間的關(guān)注[J].史學(xué)集刊,2006,1.

[7] 卡洛·M. 奇波拉.歐洲經(jīng)濟史(第四卷)上冊[M].北京:商務(wù)印書館,1989:100.

[8] Trends in Urbanisation and Urban Policies in OECD Countries: What Lessons for China?. http://www.oecd.org/urban/roundtable/45159707.pdf